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检察机关参与公益诉讼研究

文章来源:发布日期: 2014/12/26

摘要: 检察机关参与公益诉讼,是大陆和英美法?#26723;?#19968;个重要制度,且司法实践较成熟,对涉及公益的诉讼都建立?#35772;?#24212;诉讼机制。在我国,近年来各地相继出现了为数不少的以检察机关为主体提起的旨在保护公益的民事和行政公益诉讼,说明由检察机关提起公益诉讼在我国是可行且是需要的。笔者从检察机关的职能定位出发,旨在回应现实社会需求,最大限度地保障公益不受损。对该问题的探索必然
会?#24179;?#20844;益诉讼制度的进一步完善。
关键词: 检察机关;公益诉讼;定位

近年来,公益诉讼成为了人们关注的焦点。1997年河南省方城县检察院就国有资产流失提起公诉是全国首例由检察机关代表国家提起民事诉讼的案件,检察机关提起公益诉讼在中国的发展已有一些年头。 在当前大量侵害公益行为存在的前提下,如环境污染、损害公共设施等日益严重的情况下,由检察机关作为代表公益最合适主体的呼声也越来越强。明确检察机关具有提起公益诉讼的原告资格, ?#21592;?#25252;公益、完善法律体制具有重要意义。
一、 公益诉讼的内涵和特征
公益诉讼制度起源于古罗马时期。在罗马法体系中, 将公益诉讼定义为“?#21592;?#25252;社会公益为目的, 除法律有特别规定者外, 凡市民可提起之诉讼”。在传统诉讼制度中,要求起诉条件须是当事人与案件有直接利害关系,但现实生活中,大量侵害公益的行为,因当事人不敢、不愿或坐等其他相关当事人提起诉讼而错失诉讼良机。 [2]笔者认为,公益诉讼应指特定国家机关(一般为检察机关)、组织或个人,据法律授权就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼,由法院审理并作出裁决的活动。
(一)公益诉讼有关理论。有如下几种理论,当事人理论可使检察机关从其权能性质出发,基于维护国家和社会公益,维护国家法制统一的宪法授权而取得提起公益诉讼的资格;广义监督权论中,公诉权归根到底要归结于法律监督权,因此,采用此理论解释,检察机关能够提起公益诉讼也是合理的,且笔者更倾向于检察机关以公诉人身份提起;干预论中,由检察机关提起公益诉讼,以监督和干预违反国家和社会公益的违法活动,?#28304;?#36827;社会主市场经济健康发展有重要意义;公益论中公益说在一定程度上?#20174;?#20102;检察机关维护公益的惯有职能。从以上几种学说可看出,由检察机关提起公益诉讼有着理论可行性,为检察机关参与公益诉讼提供了理论依据。当公益价值受侵害时, 须找到公益代表人追诉和矫正违法行为。所以,检察机关可基于维护国家和社会公益,从其权能性质出发,为维护国家法制统一的宪法授权而取得提起公益诉讼的资格。国家与公共集合体?#26087;?#25152;具有的特殊性,使得检察机关成为适格当事人,由于“受益人”即国家和社会公益主体享有诉权行?#39038;?#24102;来利益的所有权。从诉权内涵来看,诉权是请求法院救济的权利,具有启动诉讼权能,诉权行使的最终目的是保护实体权益,因此,由检察机关提起公益诉讼,本质上是对国家和社会公益主体的权利维护,可?#26500;?#30410;免受侵犯与寻求救济。
(二)公共利益的整体性。享受公益的社会主体都同等地共享公益,公益所具有的数量不能像私益那样?#29615;指睿?#19981;能由个人按照他们的意志多要或少要一点。正是因公益不可?#20013;?#25110;整体性,只要有一个人或一部分人维护公益,那?#27492;?#26377;不特定多数人的利益都会得到维护。
(三)双方当事人的不均衡性。当事人诉讼权利受限。就近年来环境污染损害赔偿案件审理情况看,存在几种失衡现象:一是法律与鉴定技术明显失衡。本来法律相对滞后,跟不上科技迅速发展本属正常,但技术不能体现法律的公平与正义,这就很不正常。有的污染致害企?#36947;?#29992;雄厚的资金高价?#31456;?#27745;染证据的鉴定报告,致使技术鉴定商品化。另外,专?#39029;?#20855;技术鉴定报告要经污染致害企业同意,使用专家技术报告公平性明?#36234;档停?#19988;法官本来?#27827;?#20005;把证据关、维护社会公平与正义的法律责任,但是很多法官却以技术鉴定为借口,将法律责任推给技术鉴定部门。二是公平与经?#32654;?#30410;明显失衡。提起诉讼请求要花几万元甚?#33391;?#21313;万元诉讼费,污染证据鉴定费要花几万元,如此昂贵的诉讼费用,公益诉讼的原告怎能负担得起?三是赔与罚明显失衡,致?#26500;?#30410;诉讼目的很难实现。 [3]
(四)受益对象的不特定性。公益诉讼请求不确定性。这一特点缘于对公共利益及相关用语、概念等的不同解释,如大众福社、公众利益、社会利益等都可认为是公益在不同场景的阐释。“公共”意味着具开放性,并非为某些个人专门保留,只要大多数不确定的利益人存在,即可将之纳入公益范畴。公益并非个人独享利益,或是一个可确定具体数目的人所享有利益。受益主体不特定性也是区分公益与私人利益的关键点。
(五)利益内容的不确定性。公益的形成及利益价?#26723;?#35748;定都会受当时社会客观现实环境所影响。在不同时代、国家、社会制度中,不同人出于不同目的或站在不同角度,对公共利益内容和范围会有不同理解。有人认为,公益内容是一个历?#29359;?#24565;,其内容在不同时代有着不同的内涵与范围。
(六)公益诉讼争讼点具有社会公益性。很多情况下,表面看上去是公益受损了,大多数普通民众没直接损失,这种影响也许短期看不出来,但长期影响就比较大。因此提起公益诉讼就起到了维护公益的作用,且诉讼结果直接维护了国家、社会公益,使更高诉讼价?#26723;?#20197;体现。而私益诉讼调整的只是当事人间的利益冲突,诉讼结果只会影响当事人间的利益关系,并不会产生较大社会影响。
二、公益诉讼的类型
关于公益诉讼类型,学界有不同观点。一种观点根据提起公益诉讼主体不同,?#27835;?#22269;家机关、非国家机关组织、公民个人提起的公益诉讼。 [4]再是以解决纠纷性质不同,将公益诉讼?#27835;?#27665;事、行政、刑事公益诉讼。由于刑事公益诉讼已为现代刑事诉讼所取代,学界当前讨论的公益诉讼制度仅有两类,民事和行政公益诉讼。 [5]本文主要以民事和行政公益诉讼为研究对象。
(一)民事公益诉讼。民事公益诉讼,是指在民事、经济活动中,若行为人违反了民事、经济法律规定,侵犯了国家、社会公益或不特定多数人利益,由法律法规授权的特定国家机关、相关组织、个?#21496;推?#34892;为向法院提起民事诉讼,并由法院追究违法者法律责任的活动。提起民事诉讼属于民事性?#30465;!?#27665;事诉讼法》规定,以直接利害关系作为民事诉讼发起条件。民事公益违法行为的一个重要特点,即其客体主要是国家和社会的公益,是对民事权利的一种保障。随着经济发展,环境污染、垄断经营、侵害消费者权益等违法行为时有发生,严重损害了社会公益,导致了民事公益诉讼提起的主体发生了变化。随着经济发展,其提起主体主要有以下几种:1、民事公益诉讼的提起主体与实践。(1)机关提起。这方面主要是由检察机关提起。由检察机关提起民事公益诉讼的情形,可以看公益诉讼第一案 [6]:1997年5 月, 河南省南阳市检察院民行处接到群众举报,?#20174;?#26041;城县独树镇工商所将价值6万余元的门面房,以2万元的价格卖给了私人,随即方城县检察院调查此案。通过调查,确认该工商所确?#26723;?#20215;转让了国有资产。1997年7月1日,方城县检察院作为原告,以方城县工商管理局和某个人为被告,向方城县法院递交民事起诉状,要求确认二被告间买卖协议无效。方城县法院赞同检察机关意见,确认该买卖合同违反国家强制性法律规定,合同无效,依法判决该买卖合同无效,支持了检察机关起诉。这一案件被称为我国改革开放以来的公益诉讼第一案。 [7](2)组织提起。如由草根环保组织自然之友以及重庆绿联会等提起的陆良铬渣污染案,经曲靖市麒麟区法院一审判决,酿成陆良铬渣污染事件的7名被告人以污染环境罪获刑。据西南大学司法鉴定所鉴定,截至2011年11月3日,此次污染事件造成公私财产损失共计390余万元。此案是法院首次受理由民间组织为原告的环境公益诉讼,是公益诉讼历史性突破。该诉讼提出以赔偿款设立生态?#25351;?#22522;金专户,在环境保护组织、法院和环保局的共同监管下使用,为公益诉讼中是否可以提出赔偿请求、环境损害案件中赔偿金的确定、赔偿金的管理使用探索道?#32602;?#20855;有历史性开创意义。但在迈出?#23433;?#26681;NGO环境公益诉讼案”第一步后,“自然之友”被700万的生态环境损害鉴定费用报价困在了原地,由此可见,由检察机关提起公益诉讼还是具有其合理性。取证过程中,原告方甚至被保卫人员收?#35772;?#26426;和?#23478;?#31508;。几经协商,当“自然之友”拿回相机和?#23478;?#31508;?#20445;?#21457;现照片和?#23478;?#37117;已被删掉。 [8]尽管这是由一个组织所提起的,比由一个公民个人提起已强了很多,但在诉讼过程中依然碰到这样那样的问题,所以由公权力机关提起公益诉讼,比起其他组织和个人,具有很大的优势。(3)个人提起。在震惊全国的三鹿毒奶粉事件中,受害者民事赔偿诉讼也一波三折,三鹿奶粉受害患儿家属多次向石家庄?#34892;?#21326;区法院、石家庄市中院、河?#31508;?#39640;院、最高法提起共同诉讼,但都未得到答复。直到2009年的3月份,三聚氰胺奶粉受害者法律援助团律师受150 名三鹿奶粉受害者的委托起诉到石家庄市中院,法院回应称此案不能共同诉讼,只能?#32844;?#35785;讼。经过长时间作战,援助团律师人数已从最初约100名减至后来的11名,这无疑大大增加了诉讼难度。 [9]以葛锐因3角钱入厕费与郑州火车站打了3年官司为例,为了3毛钱官司,葛锐花费了4000多元钱,表面上好像不?#26723;謾?#20294;我们可以来算一笔账:郑州火车站每天客流量为2万余人,如果取消这项不合理收费,每人少掏这3毛钱,一天就是6000元,一年则是200万元,从维护公益的角度而言肯定是?#26723;摹?#20174;具体个案看,为了3毛钱,葛锐跑?#26412;?#26597;铁道部、民政部规定。法院法官也陪着审理、调查、取证好几个月。 [10]在环境公益诉讼案件中,也不乏个人提起的案例。如2005年松花江污染事件中,?#26412;?#22823;学法学院3位教授及3位研究生向黑龙江省高院提起了国内第一起以自然物(鲜鲤鱼、松花江、太阳岛)作为共同原告的环境公益诉讼被拒绝受理 [11]。湖南浏阳镐污染事件已造成了2人死亡、500余人尿检超标,厂区周边土壤、农田、林地被严重污染;陕西凤翔600多名儿童被确认血铅超标,3个邻近村受污染影响;山东临沂化工厂恶意偷排废水,造成当地南谏河下游部分河段突发性砷化物超标,仅江?#31449;?#20869;在严重影响的流域内群众就有50万人,这些受害者众多的污染案件仅通过直接受害者个人提起诉讼的方式是不足以弥补的,对环境自身损害更是于事无补。
2 、检察机关作为民事公益诉讼的提起主体与民事公益诉讼的对接点。综上所述,?#30001;?#38754;案例可看出,一是其提起主体既有国家机关,又有个人,还有组织。二是其提起情形既有针对国家财产流失的,又有公众健康受损的,还有公众财产利益受损等情形。三是其针对对象是公益受损。如果从私益角度来计算,那么完全是浪费精力的一件事。因为同一事物在不同角度有着不同功能。如汽车轮胎,在正常行驶的车?#26087;?#23601;是车辆的脚,卸下来放在家里就有可能毫无用处。因此,政治基础、社会秩序、道德准则、风俗习惯?#26579;?#21487;列入公益范畴。四是从其提起目的看,一方面是为了唤醒大众权利意识,另一方面是为了社会公益。由此可见,首先,私益存在也需要公权力有力维护,需要外部力量干预。此时由检察机关代表国家提起公益诉讼,这体现了国家干预。其次,二者都是?#21592;?#25252;国家利益、社会公益为目的。再次,检察机关根本职能是法律监督,而提起诉讼则是检察机关的派生职权,检察机关可通过民事诉讼中实现自己的法律监督职能。五是检察机关民行工作经验可对提起民事公益诉讼有所帮助。
(二)行政公益诉讼
行政公益诉讼,是指当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害的可能?#20445;?#27861;律?#24066;?#26080;直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼,不仅可针对已经造成危害结果的违法行为,且可针对可能造成危害结果的违法行为,以防?#26500;?#23478;、社会利益受到违法行为侵犯。随着经济社会发展和民众法制观念提高,当前行政公益诉讼日渐活跃,出现了在实践中由以下主体提起的行政公益诉讼。
1 、行政公益诉讼的提起主体与实践。(1)机关提起。2004年四川省检察院民事行政检察部门在全国率先提出设立“公益诉讼人”制度,明确细化了检察机关支持公益诉讼的范围,由检察官以“公益诉讼人”的身份保护国家和集体公共利益。这种所谓的“公益诉讼人”制度,其实并非在真正意义上建立了公益诉讼制度,因为实际上检察机关只是充当了支?#21046;?#35785;的角色,原告仍然是利益相关者。当然这种强化检察监?#28966;?#33021;的做法仍然促进了国有资产等公益的维护。不过据报道,检察机关作为原告的公益案件已经真?#26723;?#20986;现了,但也屈指可数。例如,2003年四川省阆中市检察院就曾为了保障当地群众身体健康,对该市造成环境污染损害的群发骨粉厂提起诉讼并最终胜诉。2006年10?#38470;?#33487;省睢宁县检察院向污染事件的直接责任单位睢宁县城市管理局发出了检察建议书,并且明确写道“为维护该村村民的合法权益和生命安全,还?#20064;?#22995;一个洁净的生活居住环境,建议你局立即对设置在该村的?#30701;?#22403;圾场进行法律规定的无害化标?#21363;?#29702;,并请将治理结果或治理方案十日内书面反馈我院,否则本院将依法提起公益诉讼。” [12]虽未直接起诉行政机关,但这一纸检察建议也充分发挥了检察机关为维护公益而对行政机关的督促作用。这些事实充分说明了检察机关尝试行政公益诉讼并维护公益的决心和能力。(2)组织提起。公益团体也逐渐担当起公益诉讼人的角色。诸如消费者协会、残疾人协会、动物保护组织一类的公益团体,?#26087;?#23601;是?#21592;?#25252;和促进公共利益为宗旨而成立的非营利性组织。它们不仅在利益代表方面具有相当聚合性,同时在特定领域也较为专业。(3)个人提起。维护消费者权益类,如乔占祥诉铁道?#30475;涸苏?#20215;案——2001年4月,律师乔占祥以铁道部关于春?#33487;?#20215;的《通知》未经国务院批准、未组织听证,侵害了其合法权益为由,向?#26412;?#24066;第一中院提起行政诉讼,将铁道部告上法庭。该案一审、二审均败诉。但在2002年以后,铁路价格变动都进行了听证。作为乔占祥后继者,2006年,中国政法大学法学研究生郝劲松向?#26412;?#24066;第一中?#24230;?#27665;法院起诉铁道部,认为铁?#21453;涸苏?#20215;违法。2007年1月7日下午,他给铁道部部长刘志军写了一封长信,呼吁铁道部在2007年春运期间停?#22815;?#36710;票价上浮。他的信发出不久,国家发改委、铁道部宣布,2007年开始,春运火车票不涨价。高速公路收费案——2005年3月,律师胡凤滨以只走了300米就收10元收费不合理为由状告首都高速公路发展有限责任公司,要求被告返还其10元钱并从此停?#20849;?#21512;理收费的行为。2005年10月,胡凤滨又将?#26412;?#24066;发改委告上法院,请求法院判令?#26412;?#24066;发改委履行法定职责,对首都机场高速公路违规收费的行为依法进行查处。 [13] 自然环境利益类,又如南京违章搭建紫金?#28966;?#26223;台案——南京东南大学两位教师向南京市中?#24230;?#27665;法院?#23454;?#34892;政诉状,以紫金山(?#32622;由劍?#20462;建“观景台”极大地破坏了南京市民引以为荣并享誉海内外的紫金山自然景观,同时极大地影响了凭票入园游客的游兴为名,诉请法院判令南京市规划局?#24223;?#35813;局对南京紫金山建观景台的规划许可,但因中院认为“此事不是辖区内‘重大事件’”而未被受理。这些类似的公益诉讼案例,法院多以“法无明文规定”为由判决原告败诉,或者以当事人诉求?#23433;?#23646;于法院受理范围”为由不予受理。 [14]还有由个人提起的社会环境利益类和纳税人利益类等的行政公益诉讼。
2 、检察机关作为行政公益诉讼的提起主体与行政公益诉讼的对接点。综上所述,一是其提起主体以个人提起居多。二是其提起的情形是针对行政机关所作出的行政行为。三是其针对的对象是公共利益的受损。四是其提起的目的是为了维护公众利益不受损。从以上案例可看出,行政公益诉讼在目前无法律明文规定的情况下,由公民提起的行政诉讼,由于个人力量弱小,虽取得一定成效,造成一定社会影响,但在诉讼中个人与行政主体双方力量明显失衡;且违法行政行为涉及的人员、地区多,造成公益损失范围广,公民要收集比较全面的证据存在极大困难,因而积极性可能受挫;案件从起诉到法院裁判,?#20013;?#20026;此付出昂贵取证费用、诉讼费用等,且要等待漫长诉讼期限,并多以败诉而告终,胜诉微乎其微;而由社团提起的话,其维护的公益较之社会公益可能相对狭窄,且因大部分社团是在有关行政机关支持下建立起来的,有的运作经费甚至由行政机关提供,因此社会团体往往与行政机关有着千丝万缕的联系,易受利益驱动或压力等原因,从而不提出诉讼,因此社团作为行政公益诉讼的提起主体,也有着很大局限性。
由此可见,公益性作为检察机关产生和存在的正当性基础,由检察机关提起行政公益诉讼,与行政公益诉讼?#26087;?#20855;有对接点。一是行政公益诉讼的性质决定了此种诉讼代表着国家和公众的意志,而检察机关作为国家法律监督机关,其也代表着国家和公众意志,权利和义务特的,检察机关?#26087;碭河?#23545;行政诉讼监督的义务,由其提起行政公益诉讼具有职能?#31995;?#19968;致性和一贯性,是加强和改进行政检察工作,提升检察机关法律监督全面性、权威性的?#34892;?#36884;径。二是行政公益诉讼具有特殊性和复?#26377;裕?#20854;所侵害利益具有不特定性、普遍性和间?#26377;裕?#21487;能导致公益受损害而无人诉讼的?#32622;媯?#26816;察机关作为强有力的国家法律监督机关,可确保行政公益诉讼能提起且不发生滥诉现象。三是可弥补法律漏?#30784;?#30001;于我国《行政诉讼法》起诉主体和受案范围限制性规定,将大量行政违法行为排除在行政诉讼范围之外,导致行政官司难和少的?#32622;妗?#33509;由检察机关提起行政公益诉讼,那将促进行政诉讼制度中关于公益诉讼制度的完善。
( 三)民事公益诉讼与行政公益诉讼的异同
1. 区别。(1)针对的对象不同。行政公益诉讼的被告是行政机关, 针对的是违法行政行为, 适用的是行政诉讼程序;民事公益诉讼的被告是公民、法人或其他组织,针对的是民事违法行为, 适用的是民事诉讼程序。(2)具体诉讼目不同。行政公益诉讼以请求法院?#24223;?#34987;诉的行政行为、责令被告履行法定职责等为目的;民事公益诉讼以请求法院针对侵害公共利益的民事违法行为追究民事责任和实施民事救济为目的。(3)诉讼所确?#31995;?#23454;体法律关系不同。行政公益诉讼为行政法律关系,民事公益诉讼为民事法律关系。
2. 共同点。(1)维护的利益相同。民事公益诉讼与行政公益诉讼均以国?#19968;?#20844;益受损事实或有可能发生损害为前提,并?#21592;?#25252;国?#19968;?#31038;会公益为其最终价值。(2)原告资格广泛性相同。在民事与行政公益诉讼中,检察院、公民个人和公益性社会团体均享有原告资格,因为公益诉讼不以某种结果与自己是否有利害关系为限。无直接利害关?#26723;?#20219;何个人和组织都可以作为公益诉讼案件的原告,代表国家起诉违法行为人,?#21592;?#25252;国家利益和良好的社会秩序。(3)维护利益的方?#36739;?#21516;。两种诉讼维护公益的方式都是以向法院提起诉讼为维护权利的手段。
三、检察机关参与公益诉讼的必要性与可行性
(一)检察机关参与公益诉讼的必要性
在公益诉讼提起过程中,检察机关要结合自己监督职责对诉讼监?#28966;?#20316;领域要给予扩展, 切实发挥其在维护社会公益中的积极作用。以下几方面决定了由检察机关提起公益诉讼的必要性。
1 、法资源的有限性需要。诉讼活动是有成本的活动,司法资源是有限的。如果任何人都能随意提起公益诉讼,可能引起“诉讼爆炸?#20445;?#28010;费司法资源。因此出于诉讼经济和防止滥用职权考虑,应将公益诉讼提起权确定一个统一机关来行使。(1)从被告人角度来看,如果?#24066;?#20219;何公民?#25105;?#25552;起公益诉讼,那么任何主体可能随时被莫明其妙的案由拖入诉讼中,甚至可能在花费了大量人力物力后,发现诉讼根本无意义。(2)从起诉人角度来看,维护公益的出发点是?#26723;每?#23450;的。但他们为此付出的代价与案件结果却不成比例,以个人力量对抗强大的垄断部门或权力机构,往往结果未必理想。(3)从司法部门角度来看,对于公益诉讼,司法部门也有其顾虑。涉及公益的案件,存在着不同的人针对不同被告或不同人针对同一被告在不同时间提起类似案件的可能性,这些案件要解决的问题相类似甚至完全一致,却要分别审理,严重浪费了司法资源。
2 、社会弱势群体的救助需要。随着社会进步,社会弱势群体利益越来越受到各国关注,如何更好地维护弱势群体利益,扶助弱势群体,保障他们的合法权益,是衡量一个社会文明程度的重要标尺。我国从政府到社会各界近年来给予弱势群体越来越多的关注,但如何合法?#34892;?#22320;保护他们的利益,无疑?#21069;?#22312;面前的一项重大课题。当然,作为构建基础之一的司法保护是必须的。比如打工者,每年报道的欠薪案件很多,但是有的打工者自?#31995;姑共?#37319;取任?#26410;?#26045;,而有的打工者为索要工资人身受到各种威胁,因此不敢提起诉讼。如果检察机关有法定公益诉讼起诉权,则可作为代表为之伸张正义,从而把国家对弱势群体关怀落到实处。对于垄断行业而言,消费者属于弱势群体,凭己之力无法与之抗衡。公益诉讼被告往往是经济实力雄厚、科技力量先进、掌握着特定专门知识的机构。如四川省苍溪县所支持的石门乡提起的公益诉讼。2000年,苍溪县林业局下属苗圃经石门乡政府协调,与王心富等44户农户签订了《苗木种植合同?#32602;?#21512;同约定最后以1.2元价格对苗予以报销,后?#31383;词?#38388;履行,经协议后直到2002年1月,仍?#31383;?#21327;议履?#23567;?#21518;苍溪县检察院民?#23567;?#25511;申干警了解到情况后成立了专案组,逐一了解情况,并与苍溪县法院?#20302;ǎ?#26368;终启动了民事诉讼程序,派检察员参与公诉,法院最终判决国营苗圃赔偿农民经济损失254332.94万元。 [15]
3 、营造良好社会风气的需要。由于我国特有的历史文化传统,“和为贵,忍为上?#31508;?#24471;大多数?#20064;儺站哂小把?#35772;”心理。但随着经济发展、社会进步,公民个人权利意识开始觉醒,在利用私益诉讼救济个人权利的同?#20445;?#20063;学会用公益诉讼来保护国?#19968;?#31038;会公益。公益诉讼制度可起?#28966;?#21169;公民积极参与维护社会公益,强化公民的权利意识,利于在全社会形成人人关心社会公益的良好风气。“公益诉讼使民众有更多机会参与到国家和社会事务中来,尤其是在承认社会团体诉讼资格之后,会鼓励更多以实现公益为目标的社团的成立发展,为团体在社会治理中发挥更大作用起到推动作用。如果我们相信社团存在和发育是公民社会建成的重要条件,就可得出这样的结论,公益诉讼有助于公民社会的发育。 [16]
4 、检察机关参与公益诉讼是职权性的需要。职权不可以放弃,且必须切实履行并落到实处,否则就是失职、渎职。 “只有诉讼等法律程序途径才能将政府机构和人员置于与民众平等的地位,对其行为和权利构成强制性约束,确立其人民公仆的观念”。当人民管理国家事务的权利受到侵害或无法行使?#20445;?#21033;用公益诉讼,可以?#34892;?#24357;补对于公共权力的制约的不足,强化监督,并将公众强大的监督力量引入社会公共生活中,从一定程度上监督与控制行政机关的权力。” [17]
(二) 检察机关参与公益诉讼的可行性
检察机关在行?#26500;?#35785;权的同?#20445;?#19981;仅对诉讼活动进行了监督,且?#20174;?#21709;法院裁判的公正性,并为促进法院依法审判案件、保障司法公正发挥了重要作用。公益诉讼危害后果具有长期性,广泛性,间?#26377;裕?#19968;时难以确定具体的适格原告,此时检察机关为维护公益,有必要提起公益诉讼。
1 、检察机关的独特优势。由检察机关提起公益诉讼具有一些独特优势:第一,较强的独立性,对行政机关提起诉讼能够更好地避免利益?#31995;那?#36830;,比如在调查取证等方面可使其更具对抗能力;第二,检察机关拥有对国家工作人员廉洁性进行监督的责任,对于其违法犯罪行为可依法提起公诉,赋予其提起公益诉讼职能,如此只是扩展了其对民事行政案件的监督范围,工作性质并未发生改变;第三,由检察机关提起公益诉讼可在一定程度上理顺公民与行政机关的关系,利于督促行政机关依法行政,从而有利于法治政府的建设。
2 、弥补法律规定之不足。涉及损害国家、社会重大公共利益的案件中,其中为数不少的是当事?#35772;?#20114;串通, 以合法?#38382;?#20316;为掩?#19988;?#25439;害国?#19968;?#31038;会公益, 如国家资产被低价转让的案件, 由于双方当事人有着相互利益共联关系, 因此他们当然不会主动向法院提出诉讼,这样一来, 受害的只能是国家利益。又如涉及自然资源被破坏和环境污染等社会公益问题, 无?#35772;?#27861;院起诉。此时, 检察机关就可作为准原告向法院提起诉讼, ?#21592;?#25252;和?#25351;?#34987;损害的国家和社会公益,如?#21496;?#33021;弥补在保护公益过程中的空?#20303;?br>3 、法律地位超脱,不易受干扰。我国目前没有一个强有力的主体来代表公益提起行政诉讼。因此, 由检察机关提起行政诉讼, 能及时填补我国在保护国家利益和社会公益主体方面的空白,助于我国法治经济的建立发展, 更好地保护国家和社会公益不受侵害。为了诉讼经济和防止滥诉,应将行政公益的起诉权交由具有专门知识的检察机关。笔者认为,由于当前完善我国公益诉讼制度的社会条件?#20849;?#22815;,各种理论?#20849;?#25104;熟,?#30001;?#20844;众对公益诉讼制度的认识和运用水平低,公民个人、社会团体作为提起行政公益诉讼的主体,还存在的各种局限性,这些客观因素决定了我国在建立行政公益诉讼制度过程中,只能采取分步进行,循序渐进的?#38382;劍?#20808;确定检察机关为提起主体,在实践中不断探索,不断改进,从而逐步扩大提起主体的范围,以日臻完善。
4 、检察机关是提起公益诉讼最适宜的主体。检察人员长期从事法律工作,熟悉法律,能?#34892;?#22320;运用法律手段维护公益。检察机关作为国家机关,具有国家机关所拥有的物力、财力以及在调查取证以?#23433;?#19982;诉讼方面所享有的职权。上述专业能力和特殊权力特别有利于扭转和平衡当前公益诉讼中存在的原告弱势、被告强势的实力差距。更为重要的是,检察机关是国家法律监督机关,其没有自身的、单独的利益,与案件也没有直接利害关系,而是为了维护公益和国家利益,?#26087;?#20855;有超?#30740;裕?#19981;致于沦为受害方牟利的代理人、与侵害方同流合污,能?#34892;?#32500;护公共利益。
(三)检察机关参与公益诉讼的法律依据
1 、 宪法及组织法依据。我国《宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”我国《检察院组织法》第一条也作出?#35772;?#21516;的规定。《中华人民共和国检察官法》第六条规定:“检察官职责?#28023;?#19968;)依法进行法律监?#28966;?#20316;;(二)代表国家进行公诉等。”。我国检察机关主要通过监督国家机关及其工作人员执行法律、遵守法律,保证国家法律得到正确、统一实施来维护国家、社会的利益。根据我国国情,检察机关通过提起民事公益诉讼方?#30699;植构?#20849;利益保护方面,特别是国有资产保护中存在的巨大漏洞具有现?#26723;?#24517;要性和紧迫性,其作为传统公益代表机关提起公益诉讼无疑是最适?#31995;模?#26159;国家干预原则的直接体现。
2 、诉讼法依据。 我国的《刑事诉讼法》第八条、《民事诉讼法》第十四条、《行政诉讼法》第十条均以基本原则的方式分别规定检察院对刑事、民事、行政诉讼实行法律监督,《民事诉讼法》第五十五条还首次规定了对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公益行为,法律规定的机关和有关组织可向法院提起诉讼,向前迈了一大步。因而,检察机关作为法定法律监督机关,对诉讼活动的监督应是全方位的,有权监督社会各机关、团体、企事?#26723;?#20301;、公民是否遵守中华人民共和国宪法和法律的规定。那么,对于违反实体法者,检察机关有权监督并让其受到法律的制裁。对于侵犯国家和社会公益者,在无适格当事人情况下,为维护国家和社会公益,检察机关作为法律监督者,依职权向法院提出诉讼请求符合法律的规定。笔者认为,通过这种途径提起公益诉讼,维护国家和社会公益,正是监督的内涵所在。
四、检察机关参与公益诉讼的尝试
公共利益维护已成为当前时代主题之一,目前立法?#24418;?#26126;确赋予检察机关提起公益诉讼的职权,相关实践主要是地方检察机关大胆探索,且集中在国?#23567;?#38598;体资产流失和环境污染等公益案件中,检察机关的有益尝试有助于完善相关制度。
(一)检察机关参与公益诉讼的现状
1 、检察机关参与民事公益诉讼的现状
国有资产流失案件。从1997年12月3日,河南省方城县检察院以原告身份诉该县工商局擅自出让房地产致?#26500;?#26377;资产流失案,法院最终依法判决该买卖合同无效,支持了检察机关的起诉,其标志着我国改革开放以来第一例由检察机关提起的民事公益诉讼案件正?#38477;?#29983;。自此以后,检察机关作为民事公益诉讼原告提起民事诉讼在全国展开,关于检察机关提起民事公益诉讼的制度化也在积极探索。2002年福建省各级检察机关参与了公益诉讼案26件。2002年3月福建省龙岩市检察?#27827;?#40857;岩市中级法院就民事公诉案件的立案条件、受理范围、检察人员如何出席民事法庭?#26579;?#20307;问题达成一致意见。 [18]
公害案件。广东省首例环境公益诉讼,这起因企业污染河流而由检察机关作为原告提起的环境公益诉讼最终胜诉,村民获得了应得的污染赔偿。案件中涉及的新中?#35772;此?#21378;,在?#20219;窗?#29702;工商营业执照,也没有向环保部门申请排污许可证的情况下,擅自从事漂洗等业务,其污水未经处理直接排入河流,在违法生产的8个多月中,使污水排放口附近的河流被严重污染。2008年7月,广东省广州市海珠区人民检察院正?#36739;?#24191;州海事法院起诉新中?#35772;此?#21378;厂主陈某违法排污,要求赔偿环境污染损失。2008年12月9日,广州海事法院判决陈某对其违法排污行为造成的环境损害承担民事责任,并赔偿环境污染损失合计117289.2元。 [19]2009年8月,广州市番禺区,检察院以原告身份向广州海事法院起诉,纠纷类型是水域污染损害赔偿纠纷,处理结果是判决责令东泰厂立?#25487;?#27490;污染行为,并赔偿环境污染损失和费用共62500元,赔偿款项由原告受偿后上交国库。 [20]从2007年以来的司法实践看,全国24件环境民事公益诉讼案例中,14件是检察机关作为原告,且均圆满胜诉,有力打击了环境违法企业,成功维护了环境公益。 [21] 在此类诉讼中,检察机关提起诉讼不是基于实体权利的享有者或实体义务的承担者身份,而是作为国家和社会公共利益代表人的特定身份基于法律特别规定获得诉权。因此检察机关一般会代表公众直接提起诉讼、支持环境利益受害人提起诉讼。由于加害人多元性、受害者广泛性、环?#22478;?#23475;特殊性等原因,检察机关提起环境公益诉讼的案件涉及面往往较大,公众一般难以及时?#34892;?#22320;通过诉讼途径维护环境公益。由于检察机关只是以公益代表的身份提起诉讼,因此,它对争议的客体只有依法维护的权利。
除以上类型,结合检察机关参与其它类型民事公益诉讼案例的实践表明,检察机关提起民事公益诉讼取得了丰硕?#28966;?#30001;此可见,各地检察机关对于民事公益诉讼的积极实践有改革和探索的意义,也取得了良好的社会效果,为国?#24413;?#22238;?#21496;?#27982;损失,?#21442;?#27665;事公益诉讼提供了宝贵经验。民事公益诉讼整体发展状况较乐观,民事公益诉讼所从事的组织、所取得的效果和社会影响力等,发展都比较快。这中间又可以2003年为分界线,从1996年到2003年,公益诉讼案件处于萌芽阶段,理论不成熟,公益诉讼案件的提起多是律师自发的,因而主要是零星的,未形成一个系统的诉讼平台,实践中有了这些检察机关提起民事公益诉讼的案例,甚至还拿到了胜诉判决书,可见效果较显著。但是目前检察机关提起民事公益诉讼的法律依据?#20849;?#20855;体,具体程序也不规范。针对民事公益诉讼是一种对私权领域的司法干预,类似案例说明,法律规定应成为检察机关提起民事公益诉讼的前提。第一, 主体具有特定性。相对于其它个人、社会团体和组织, 检察机关作为法律监督者是履行其职责所在, 其职责身份有别于个人、社会团体和组织出于维护国家、社会公共利益之正义感而揭竿而起。在检察机关内部, 是检察机关而不是检察官个人作为原告提起公益诉讼的。如果有检察官出于正义而提起公益诉讼, 也只是一种个人行为, 有别于检察机关提起的公益诉讼。第二, 目的具有公益性。检察机关作为国家和社会公益的代表, 其提起诉讼须以维护公益为目的。只有当国?#19968;?#31038;会公益真正受到严重侵害或威胁且有通过法律途?#37117;?#20197;维护之必要时, 检察机关方可启动民事公益诉讼程序。 [22]第三,立法缺陷和司法程序缺位使得国家利益和社会公益常处于被忽视境地。因此,确立检察机关环境公益诉讼机制有其现?#26723;?#24517;要性和紧迫性。第四,《民事诉讼法》第一百一十九条规定了提起民事诉讼的原告必须是与本案有直接利害关?#26723;?#20844;民、法人和其他组织。?#34892;?#22810;社会公害受侵害案件,没有直接受到侵犯的公民、法人和组织,因此,常会出?#27835;奕讼?#26377;诉权的情况。这?#20445;?#30001;检察机关提起公益诉讼更合理、更?#34892;А?#26816;察机关介入公益诉讼可弥补行政机关职能的不足,因为在现有情况下,环境行政机关只能从行政管理角度对造成污染单位追究行政责任,进行行政处罚,却无法责令其进行民事赔偿。 [23]
2 、检察机关参与行政公益诉讼的现状
相对于掌握着某种权力的行政主体的强势地位,公民个人力量非常弱小,诉讼中双方力量明显失衡。这种失衡性往往会干扰审判机关的司法视线,?#39038;?#35772;双方在诉讼过程中受不到平等?#28304;?#25105;国行政诉讼中也常常出现利益受损而不愿告、不敢告、不能告的情况。我国不断涌现出毒奶粉、地沟油、大桥垮塌、资源滥用等社会现象,随之出现的是公民“屡败屡诉”而又“屡诉屡败”地提起行政公益诉讼的现象。例如严正学诉?#38750;?#25991;化局不履行职责案,2002年,浙江省台州市一家娱乐公司承包了该市?#26041;?#21306;文化馆,并在门口?#31243;?#24102;有色情内容的广告,同时馆内表演的节目也带有色情性?#30465;?#25991;化馆对该公司的行为不闻不问,当地许多市民?#28304;松?#34920;不满。当地画?#24050;?#26576;多次上书文化馆及其上级主管部门———?#26041;?#21306;文体局,要求责令娱乐公司搬迁,但一直没解决。无奈之下,严某以?#26041;?#21306;文体?#20013;?#25919;不作为为由将其告上了法庭。又如“丁昌祥诉?#26412;?#38081;路?#27835;?#24231;火车票案”、“蒋石林诉湖南省常宁市财政局超预算、超编制购买豪华轿车案”等。但多以所诉保障法院行政诉讼受案范围,案件不予受理的行政裁定书画上句号。这种“执著的原告,稳如泰山的被告,无动于衷的法院” [24]的?#38480;?#29616;象成了我国公益诉讼实践的真实写照。又如沈某诉浙江省桐乡市国税?#20013;?#25919;不作为案中,浙江省桐乡市沈某获悉该市某建?#26576;?#23384;在严重的偷逃税款行为,便署名向当地国税?#24535;?#25253;,但过了三四个月?#21442;?#35265;?#28304;?#20107;查处的结果与回音,沈某遂起诉状告国税?#20013;?#25919;不作为。2000年11月21日,桐乡市人民法院一纸裁定“被告桐乡市国税局是否履行税务稽查的行为,?#20219;?#20405;犯原告的利益,?#21442;?#23545;原告的权利义务产生实际的影响”驳回沈某起诉。金某状告杭州市规划?#32844;?#20013;,杭州市规划?#27835;?#27993;江省老年大学项目所颁发的项目许可证的行为,杭州市民金某认为该行为违反了《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》第24条“任何单位都不准在西湖风景名胜区内新建、扩建与风景名胜无关的建筑物”的规定。为了保护社会公共利益、杭州西湖风景名胜区,金某于2003年2月25日依法向浙江省西湖区人民法院提出行政诉讼,要求法院依法?#24223;?#26477;州市规划?#27835;?#27993;江省老年大学项目所颁发的项目许可证。2003年2月28日,西湖区法院以“起诉人不具有起诉的资格”为由裁定不予立案。金某不服西湖区人民法院的裁定,又向杭州市中?#24230;?#27665;法院提出上诉。2003年4月17日,杭州市中?#24230;?#27665;法院依同样的理由作出了维持原裁定的裁定。 [25]
类似案例都说明,公民个人与行政行为的做出者要与之相抗衡的确是很难的,因此,急需检察机关作为行政公益诉讼的提起主体。可将以下几类侵害公共利益的案件纳入检察机关提起行政公益诉讼的范围:一是由于行政机关的行为导致国有资产流失案件;二是行政机关的行为导致环境破坏、资源的不合理利用案件;三是行政机关公共采购(政府采购)行为违法损害公共利益案件;四是行政机关在基础设施建设中违法行为损害公共利益案件;五是行政机关垄断经营的行业损害公共利益案件;六是行政机关其他行政行为损害公共利益的案件。 [26]
(二)检察机关参与公益诉讼存在的问题
1 、法律依据不足。尽管宪法提供了检察院是国家的法律监督机关的原则性规定,但立法缺位使得检察机关在面对每年大量国有资产流失和众多无法统一的公益侵害?#20445;?#27809;有具体可操作的细则。
2 、监督的原则不明,督促起诉的强制性较弱。督促起诉虽具有一定公法性,但其强制性较弱。因其效力本质上?#35789;?#20110;检察建议,是一种软约束,没有法律强制执行效力。由于没有检察处分权、制裁权,被督促对象常常拖?#30001;?#33267;拒绝监督,责任主体若?#21019;?#21040;情节严重程度就无法追究其刑事责任。同支?#21046;?#35785;一样,?#35789;?#20854;应诉也可能怠于取证和举证,影响诉讼效果,因此没有强制力监督,监督权威和效果都难?#21592;?#35777;。所以针对目前我国检察机关参与公益诉讼的?#38480;?#22659;地和客观现实需要,我国应探索全面公益诉讼主体制度,改变公益诉讼保护缺位和检察机关软保护的现状。
3 、检察机关提起公益诉讼的程序不规范。目前提起公益诉讼是自发的,没有法律硬性规定。此外,支?#21046;?#35785;具有严重缺陷。首先,检察机关诉讼地位不明确,既不是原告也不是被告,因此,导致其在诉讼中的作用不确定。其次,检察机关不是诉讼的一方当事人,不直接参与诉讼,在维护国家、社会利益方面就会缺乏力度。如国有资产流失案件中,由于国企负责人渎职,所以其对诉讼活动就会阻扰,取证不到位等,这都影响到公益诉讼效果。而检察机关?#28304;?#21364;无有力措施改变这种状况,因此,支?#21046;?#35785;虽是一种可行之举,但若作为一种制度和主要做法推广开去,必将因各种原因缺乏实施力度。提起公益诉讼流程,也因没有明确的法律规定,故未走上规范的轨道。
4 、公益诉讼的适用条件较宽,致使司法机关权力过强。首先,复杂的审理方式可能会给司法资源造成浪费,导致社会成本过高。其次,公益诉讼可能使司法机关的权力能动性过强,而背离其权限范围,这对法治发展可能是相当危险的。在公益诉讼的实践中,检察机关也?#24418;?#19982;法院建立?#34892;?#30340;公益诉讼联系机制。
5 、是否收取诉讼费用不明确,举证责任分配机制不明。昆明中院审委会专职委员、环保审?#22411;?#36127;责人袁学红说:“目前我国立法空白,公益诉讼还在探索阶段,公益诉讼组织作为原告要打环保公益官司,面临的最大难题就是庞大的诉讼成本问题。打一个环保公益官司,诉讼费、律师费、鉴定费、为诉讼耗费的其他人员费用等,加起来动辄数十上百万元,要让作为原告的公益诉讼组织来承担这笔庞大的费用是不可能的。”据了解,去年一些想打环保公益诉讼的行政机关,在打听了诉讼费用后都“望而怯步”。 [27]诉讼成本高的难题在公益诉讼中普遍存在。另外,法律?#24418;?#19987;门针对公益诉讼的举证责任分配机制来进行规定。因此,针对目前我国检察机关参与公益诉讼的?#38480;?#22659;地和客观现实需要,应探索全面的公益诉讼主体制度,改变公益诉讼保护缺位和检察机关软保护的现状。
五、检察机关参与公益诉讼的完善
(一)立法完善
1 、《检察院组织法》的完善。(1)《检察院组织法》存在的问题。未明确赋予检察机关提起民事诉讼、行政诉讼的权力,及具体条件、范围和程序,使检察机关提起公益诉讼没有严格法律依据。1954年《检察院组织法》曾规定检察机关有权代表国家和社会公益参与民事诉讼。1979年开始起草的《中华人民共和国民事诉讼法试?#23567;凡?#26696;中本?#30740;?#20837;了检察院参与民事诉讼的条款,但由于司法实务部门意见不统一,认为检察机关人力不足,无暇顾及民事监督,造成1982年民事诉讼法(试行)在定稿时?#22659;?#20102;有关内容,仅保留了“人民检察?#27827;?#26435;对人民法院的民事审判活动实行法律监督”的原则性规定和“人民检察院对已经发生法律效力的判决、裁定,发?#27835;?#21453;法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出?#39038;摺?#30340;规定。1991年颁布的民事诉讼法继承了试行法的精神,第十四条规定:“人民检察?#27827;?#26435;对民事审判活动实行法律监督?#20445;?#31532;一百八十五条至一百八十八条对检察监督的方式作了规定,将?#39038;?#20316;为其监督手段。 [28](2)完善的建议。明确赋予检察院提起民事公诉权,并规定具体的条件、范围和程序。比如在《检察院组织法》第五条增加一款: “对涉及国家利益、社会公共利益和公众利益的案件可以提起民事公益诉讼,并可以公益代表人的身份参加一切可能发生的上诉、再审等程序。?#20445;?#22312;《检察院组织法》第二章增加:人民检察?#27827;?#26435;对下列案件提起民事公益诉讼;(1)损害国家利益和社会公共利益的案件;(2)环境污染等损害公众利益的案件;( 3) 垄?#31995;?#30772;坏社会主义经济秩序的案件;(4)其他应当由检察院提起民事公益诉讼的案件。
2 、法律规制内容的完善。(1)实体法的完善。由于保护公共利益在多部法律得以体现, 因此, 需要修?#21335;中?#27861;律体系中有关公共利益的立法。如,首先,在上位法民法通则增设保护公共利益的诉讼规定。其次, 在相关下位法如环境保护法、反不正当竞争法、?#20061;?#26435;益保障法等中进一?#36739;?#21270;规定,形成一个保护公共利益的实体法体系,与民事诉讼法公益程序相得益彰。(2)提起公益诉讼的范围完善。检察机关提起公益诉讼的案件的范围须得到适当限制,才能更高效发挥检察机关有限的精力。应厘清检察机关在公益诉讼中的地位,把握必要性这一尺度,界定检察机关作为诉讼原告主体的案件。当国?#19968;?#20844;众利益遭受比较大的损害或者危险?#20445;?#25165;有必要由检察机关提起公益诉讼。否则,会造成有限司法资源的浪费。对于不是很必要由检察机关直接起诉的案件,可采取多种方式和途径维护公益。当然,何为“较大的损害和危险?#20445;?#23601;要靠检察官裁量权来具体确认。同?#20445;?#22312;界定检察机关提起的公益诉讼案件类型?#20445;?#24212;排除有特别代表者的公益案件。检察机关提起的公益诉讼是对一般公共利益的保护方式,如果法律已对该公益设定了特别代表人,就应由该代表人起诉,而不应由检察机关起诉。如果这些案件均由检察机关起诉,一方面,检察机关不堪重负;另一方面,会导致这些特别代表?#35828;?#20110;行使权利或职责,本是其职责范围的事情,现在高高挂起。立法应加重这些特别代表人不履职的责任追究体系,而不应将这些本该由他们承担的责任推给检察机关。检察机关是公益的一般代表,检察院介入应是一种补充,而不是代替应承担责任的主体。在我国实践中,并没有界定检察机关提起的民事公益诉讼的案件范围。实践中,有很多虽然侵害到国家、公益的案件是有法定权利主体的,却由检察机关提起了公益诉讼。限制检察机关的公益诉讼起诉权,并不是说检察机关对不由其提起公益诉讼的公益就不保护了,而是指这?#32844;?#20214;不应由检察机关作为原告方提起公益诉讼,应由更合格主体提出诉讼。检察机关作为维护公益的法律监督着,应积极采取多种方式,更全面、?#34892;?#22320;保护公益。
3 、诉讼主体地位的完善。即我国检察机关在提起民事公益诉讼中应处于原告地位, 检察机关提起民事公益诉讼地位包含两方面: 一是检察机关在提起诉讼中,处于原告人诉讼法律地位,是一个程序当事人, 享受当事人诉讼权利, 承担当事人诉讼义务, 不因检察机关性质不同就改变其在民事诉讼中的法律地位。当然, 检察机关与有直接利害关?#26723;?#21407;告人有所区别, 但检察机关也是一个实体当事人, 对诉讼结果承担与原告相同的风险, ?#31383;?#35785;风险, 同时检察机关也行使对所保护的公共利益处分的权利。二是检察机关提起民事公益诉讼时的法律地位,或说检察机关提起公益诉讼的根据,正是因据法律监督者职能而提起的, 此时,检察机关扮演着法律监督者身份, 但这?#26088;?#30563;者身份并不应带入诉讼程序中, 否则原告和法律监督者双重身份叠加, 不仅导致职能和诉讼地位冲突, 且也影响司法权威。
4 、公益诉讼提起条件的完善。由检察机关提起行政公益诉讼的案件,应符合以下条件?#28023;?)案件所涉利益应为较大或重大“公共利益”。至于公益界定,笔者认为,检察机关可对依申请提起诉讼的案件审查,看该案件是否涉及公益,对?#34892;?#25919;相对人的案件,检察机关可决定不予提起诉讼。此外,由检察机关提起诉讼案件所涉及公益需为较大或重大。对于如何界定较大和重大,我们可从其涉及范围、损害大小和程度、社会影响及恶劣程度、作出行政行为的行政机关级别等各方面区分,只要具备其中之一者,就属于行政公益诉讼范围。(2)行为有损公益的危险性。行为只要具备危害公益的危险性就可对之提起诉讼,而不管损害是否产生,而如果行政行为不可能产生危险性,当然就不应纳入行政公益诉讼范围。
5 、前置程序的设计完善。(1)检察建议优先于提起诉讼。为了?#34892;?#33410;省司法资源,避免当事人讼累,应明确检察机关在提起行政公益诉讼时的诉前建议程序。即当检察机关确定行政机关有侵害国家、社会公益行为?#20445;?#22312;起诉前应?#35748;?#26377;关行政机关或侵害公益的主体发出检察建议,要求其立即纠正违法行为或行政作为,接受检察建议的行政机关或其他主体应在一定期间内作出答复,如果不予答复或答复超过法定期限,及有充?#31181;?#25454;证明有关行政机关或其他主体拒绝行使职权或?#32536;?#20110;履行职责的,检察机关方启动起诉程序。如果行政机关或者其他主体根据检察建议纠正了其行政违法行为、履行了行政职责或者自身职责,那么检察机关即可终结诉讼程序,无须再启动司法救济程序。同?#20445;?#24212;考虑到,由于我国?#20013;?#27861;律未赋予检察建议法律效力,因此为保证这一规则实践运行,应修改相关法律,明确赋予检察建议法律约束力。另外,还需最佳救济原则。即其它可替代非诉解决方法已用尽,公诉成为惟一且必要的救济途径;或在众多冲突解决方案中公诉是最佳选择,此种情况下,再提起公益诉讼。(2)民事诉讼法总则。虽然新民事诉讼法第十五条“机关、社会团体、企业事?#26723;?#20301;对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个?#35772;?#20154;民法院起诉。”第五十五条“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可向法院提起诉讼。”都提及了公益诉讼,但仍未直接规定检察院对损害国?#19968;?#31038;会公益的行为, 在权利人不作为或无力作为时可提诉讼。因此可再细化该规定。此条赋予了机关、社会团体等主体提起公益诉讼权, 充分考虑其他主体积极提起公益诉讼的现状, 缓解了检察机关压力, 但同时应突出检察机关作为公益代表的特殊身份与第一责任。此外, 提起诉讼的前提是穷尽其它解决手段, 或者权利人不行使其权利时, 才可能提起诉讼。
(二)检察机关参与公益诉讼运作的完善
1 、明确检察监督的原则、手段,建立督促起诉、支?#21046;?#35785;机制。检察机关检察监督应遵循有限监督原则,不得干预部门的正常行政监管活动。可参照检察机关办理民事、行政案件相关规定,据不同情况分别采取检察建议、支?#21046;?#35785;、督促履?#23567;?#25552;起公益诉讼等方式,发现渎职侵权等违纪违法线索的,依法建议相关部门及时纠正或整改;情节严重的依照法定程序立案侦查。对于当事人财产权或人身权受行为侵害、受害人因证据收集困难或诉讼能力缺乏等原因?#24418;?#36215;诉、受害人有起诉意愿的涉及公益的民事案件,检察机关可支持相关单位或个?#35772;?#27861;院提起民事诉讼,检察机关在作出支?#21046;?#35785;决定前,依职权调查收集的证据,一并提交法院,并在庭审中予以质证。对涉及侵害环境公益的民事案件,符合民事诉讼法等法律法规有关督促起诉条件的,依法立案审查。在检察机关参与公益诉讼的过程中,一些不明确的地方和做法可参照刑事诉讼,因为目前刑事公益诉讼即公诉职能已明文规定由检察机关行使,且发展较为成熟。由于民事和行政公益诉讼据检察机关职能划分,可归入检察机关民行部门,故民事、行政公益诉讼和刑事诉讼这几者的工作机制运行后能相辅相成,在保障公益方面做到不留死角。
2 、规范检察机关提起公益诉讼的流程。加强法制宣传。对案件多发部门和执法人员法制宣传,促进依法认真履行职责;对重点企业开展法制宣传,增强企业社会责?#25105;?#35782;,促进节能减排,维护企业形象;对广大群众法制宣传,树立检察机关良好形象,提高群众意识、维护自身权益意识。要巩固三个宣传阵地:开展网络宣传,收集环保涉检网络舆情,加强正面引导;开展报刊宣传,立足检察职能,?#20174;?#26816;察工作,提高检察机关执法公信力;与电视台加强?#20302;ǎ?#24320;辟宣传栏目。此外,对检察机关提出公益诉讼主要流程设想如下?#27827;?#26377;关部门和人员或检察机关提供线索→初查→检察机关主管领导审批后立案→由检察机关召集进行公益诉讼听证→上级检察机关审核备案并提出意见后,由本院检察长或检委会批准,提起公益诉讼。
3 、与法院建立?#20302;?#32852;系机制。目前我国公益纠纷难以获得司法救济的一重原因之一在于司法机关消极。事实上,公益诉讼促进社会变革的功能发挥在于法院能动作用实施。由于我国法院恪守大陆法系司法传统、限制法官职权,强调法官依法办案,且受?#36739;?#25919;体制严格约束,不主张法院或者法官创造规则,因?#35772;?#32654;国那样奉行司法能动主义、完全由法院主导推动公益诉讼运行的做法是不适合我国国情的。但这并不意味着法院在公益诉讼案件审理过程中不能适当发挥能动作用。在不断实践中,检察机关可针对公益诉讼暴露的问题,结合当地实际,与法院共同探讨开?#26500;?#30410;诉讼的方式等,提高诉讼效?#30465;?#21361;害公益案件层出不穷,让公益诉讼尽最大可能动起来,让民生理念在公益诉讼这一?#26041;?#24471;到最大限度体现。不?#24066;?#34987;告提起反诉。注重对检察人才公益诉讼知识培养,加强检察机关介入公益诉讼理论研究。总之,法院要改变对公益诉讼消极态度,及时提供?#34892;?#20445;障。
4 、建立免交诉讼费用机制,设立合理的举证责任分配机制。建立免交诉讼费用机制。首先,同刑事公诉一样,检察机关提起和参与公益诉讼也是代表国家和公共利益。因此,检察机关提起公益诉讼也应与提起刑事公诉一样,无须交纳诉讼费用。从国外立法来看,在由检察机关提起的诉讼中,一般规定诉讼费直接由国库承担。如《日本人事诉讼程序法》第17条规定:“在检察官败诉的情况下,诉讼费用由国库负担。”因而笔者认为,对于检察机关提起的行政公益诉讼,不应当收取诉讼费。放眼全球,世界许多国家都建立了检察机关提起公益诉讼的制度,通过数十年检察机关公益诉讼不懈探索,我们不应形而?#31995;目?#21898;口号,质疑检察机关提起公益诉讼诸多弊端,而应着眼解决问题,为?#35009;?#20892;民十年上访企业排污问题始终没有解决,为?#35009;?#31038;会环境日益恶化没有人承担责任,为?#35009;?#22269;有资产流失严重无人问津?根本原因在于缺乏刚性的公益诉讼制度,如果放任,会严重影响我国生态环境、社会主义经济基础。其次,检察机关活动经费完全来自国库,并没有除国家财政拨款以外的收入,对检察机关提起的诉讼收取诉讼费,无异于从国家一个口袋转入另一个口袋,在此过程中还会有资金结算?#28982;方冢?#26131;产生资金损耗,浪费人力、物力。再次,如果被告败诉,由被告缴纳诉讼费。可参考由云南省昆明市中院、市检察院联合发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)?#32602;?#20026;公益诉讼原告免单,从而鼓励更多人提起公益诉讼,形成良好的社会保护公益大氛围。
设立合理举证责任分配机制。在民事公益诉讼中,《民事诉讼法?#20961;?#21462;的一般举证责任分配原则是?#20843;?#20027;张,谁举证”。在特殊情况下,法律也规定?#21496;?#35777;责任倒置的规则,即将举证责任由对方当事人承担。为保障民事公益诉讼公平、公正地进行,举证责任分配应按具体情况合理规定。检察机关提起的诉讼应适用?#20843;?#20027;张、谁举证”原则。检察机关作为公权力行使机关,可赋予其较为广泛的调查取证权限,在搜集证据过程中处于有利地位。而且检察机关具有较丰富的诉讼资源和实践经验,与被告相比较并非处于弱势地位,由其负举证责任并不会削弱对公共利益的保护。在行政公益诉讼中, 行政主体居于支配地位, 而公民、法人、其他组织处于被动地位。对于普通行政诉讼, 我国行诉法规定的举证责任是被告对作出的行政活动具有举证责任, 行政相对人对提出的其他主张负举证责任。行政公益诉讼作为行政诉讼的一种, 也应遵循行政诉讼法有关举证责任规定, 即被告行政机关仍应承担主要举证责任。有关公共利益已受或即将受到违法行政行为侵害的事实证据, 以及有关程序上事实, 则应由检察机关承担举证责任。当然,为了充分发挥检察机关的作用, 在?#21592;?#21578;举证为原则的同时, 也可由检察机关主动取证为补充, 以有力质疑被告的证据, 真正起到法律监督的效果。
5 、建立不适用调解机制。公益诉讼是纠正错误的损害公益的行为,其诉讼行为必然要紧紧围绕保护公共利益这一目的来进行,其涉及到的是不特定多数人的利益,因此其处分权必须受到一定的限制,公共利益才能得到保护。检察机关无权代表国?#19968;?#20844;众擅自对公共利益进行处分,检察机关不能与被告和解,一方面因为检察机关与向对方地位不对等;另一方面,因为检察机关提起公益诉讼代表的是国家利益、公共利益,不能?#25105;?#22788;分与放弃,因此原被告双方在诉讼中不能相互协商,妥协、达成和解。
综上,借鉴国内外检察机关提起公益诉讼的司法实践,结合我国检察机关公益诉讼的十余年不懈探索,建立全面的公益诉讼制度,特别是建立由检察机关提起公益诉讼的刚性制度成为重中之重,理应成为我国的民诉法、行诉法的修改方向。还应通过上文所述的制度完善方式来避免一些理论障碍和影响司法程序公正、实体公正的问题。当然,检察机关提起公益诉讼还需要一系列的具体配?#29366;?#26045;,如赋予检察机关调查取证权、诉讼后果如何实现等,这些都有待于进一步的完善。


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